日本環(huán)境監(jiān)測市場化運(yùn)作模式的經(jīng)驗(yàn)及啟示

由于我國環(huán)保監(jiān)測行業(yè)飛速發(fā)展，市場化改革在監(jiān)管機(jī)制、市場規(guī)范等多個(gè)方面都存在問題。日本在環(huán)境監(jiān)測的市場化發(fā)展方面起步較早，1993 年日本頒布的《環(huán)境基本法》中就列出了除政府部門( 環(huán)境省、地方自治體、國土交通省、厚生勞動(dòng)省、農(nóng)林水產(chǎn)省) 外的社會(huì)組織參與標(biāo)準(zhǔn)，對企業(yè)自行監(jiān)測、社會(huì)組織監(jiān)測、商業(yè)化監(jiān)測組織監(jiān)測行為進(jìn)行了權(quán)力與職責(zé)范圍說明，在近20 年的發(fā)展中，日本已經(jīng)形成了十分成熟和完善的環(huán)境監(jiān)測市場化發(fā)展機(jī)制。研究主要總結(jié)日本環(huán)境監(jiān)測市場化發(fā)展的現(xiàn)狀，整體運(yùn)作機(jī)制和優(yōu)點(diǎn)，并對中國環(huán)境監(jiān)測市場化發(fā)展提出建議。

1 日本環(huán)境監(jiān)測市場化發(fā)展現(xiàn)狀

1. 1 日本環(huán)境監(jiān)測相關(guān)規(guī)范

日本環(huán)境監(jiān)測相關(guān)的法律法規(guī)與技術(shù)規(guī)范體系早在20 世紀(jì)90 年代末已經(jīng)初步成型，主要包括以下3 個(gè)方面:第一，基本法。1993 年日本頒布了《環(huán)境基本法》，其中第一條就明確說明了環(huán)境保護(hù)的基本理念，并闡明國家、地方公共團(tuán)體、企( 事) 業(yè)者應(yīng)承擔(dān)各自的環(huán)境監(jiān)測責(zé)任，這為日本環(huán)境監(jiān)測的市場化提供了基本的法律支持。

第二，針對類型化環(huán)境污染問題的防治與控制標(biāo)準(zhǔn)法律。其中包括《工業(yè)用水法》( 1956 年) 、《大氣污染防治法》( 1968 年) 、《噪聲控制法》( 1968年) 、《噪音控制法》( 1968 年) 、《水質(zhì)污濁防治法》( 1970 年) 、《關(guān)于農(nóng)業(yè)用地的土壤污染防治法律》( 1970 年) 、《惡臭防治法》( 1971 年) 、《關(guān)于特定工廠配備公害防治組織的法律》( 1971 年) 、《振動(dòng)控制法》( 1980 年) 、《二口惡英類對策特別措施法》( 1999 年) 。所有法律均說明了環(huán)境監(jiān)測可由地方政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體共同參與，為市場化運(yùn)營提供了基本條件。同時(shí)在環(huán)境監(jiān)測維護(hù)方面，大量地方性法律都采用了“政府規(guī)劃、民間投標(biāo)、企業(yè)內(nèi)控”的三方制約模式，這也是日本環(huán)境監(jiān)測最為普遍的市場化運(yùn)營基礎(chǔ)模式。第三，監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)。日本環(huán)境監(jiān)測的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是在《工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化法》的基礎(chǔ)上建立的工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)( JIS) ，這一標(biāo)準(zhǔn)由政府進(jìn)行控制，環(huán)境廳負(fù)責(zé)編制，地方政府負(fù)責(zé)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)宣傳，這為環(huán)境監(jiān)測市場化運(yùn)行提供了基本的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一保障。

1. 2 日本環(huán)境監(jiān)測組織結(jié)構(gòu)中的社會(huì)成分

日本現(xiàn)行的環(huán)保法律體系中，一類法為《環(huán)?；痉ā?，是作為所有環(huán)保相關(guān)法律的基礎(chǔ); 二類法為各類有特定環(huán)保領(lǐng)域指向的專業(yè)法律，例如《大氣污染防治法》等，其中二類法均有相關(guān)領(lǐng)域環(huán)境監(jiān)測的社會(huì)組織參與［3］。普遍的要求如下: 環(huán)保監(jiān)測的被監(jiān)測主體為企業(yè)，企業(yè)中監(jiān)測工作的負(fù)責(zé)人一般為國家部門指定的專職管理員，不直接受雇于企業(yè)，需要通過國家相關(guān)資格考試認(rèn)證; 地方政府環(huán)境監(jiān)測中的技術(shù)性監(jiān)測職能可以分配給社會(huì)組織來提升環(huán)境監(jiān)測過程的專業(yè)性。這種分工模式的優(yōu)點(diǎn)在于，在降低行政部門環(huán)境監(jiān)測經(jīng)費(fèi)投入的情況下也將其作為一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)性項(xiàng)目為生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供幫助。

在這樣的法律和管理體系下，日本環(huán)境監(jiān)測組織結(jié)構(gòu)中除政府行政部門外，有許多社會(huì)成分能夠參與進(jìn)來，專業(yè)化的營利性環(huán)境監(jiān)測組織、企業(yè)、社會(huì)公眾分別承擔(dān)了技術(shù)、管理和社會(huì)監(jiān)督的職能，并形成以社會(huì)責(zé)任和社會(huì)效益為核心的利益體系，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益與社會(huì)效益的有效均衡發(fā)展。

1. 3 政府部門與社會(huì)機(jī)構(gòu)間的不同分工

通過前文分析可知，日本環(huán)境監(jiān)測的責(zé)任分配不僅限于政府部門，社會(huì)組織也承擔(dān)了部分責(zé)任，兩者在職能上有所差異，但存在相輔相成的互補(bǔ)關(guān)系。以城市環(huán)境監(jiān)測為例，其中:政府部門按照職能不同分為環(huán)境保護(hù)、環(huán)境事業(yè)、環(huán)境技術(shù)支持3 類部門。環(huán)境保護(hù)部門負(fù)責(zé)地方性環(huán)境監(jiān)測法律法規(guī)的制定等工作; 事業(yè)部門負(fù)責(zé)環(huán)境監(jiān)測相關(guān)的策略制定并負(fù)責(zé)與社會(huì)部門之間的協(xié)調(diào)與對接; 技術(shù)部門對內(nèi)負(fù)責(zé)環(huán)境監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容和范圍的制定更新，對外負(fù)責(zé)環(huán)境監(jiān)測的認(rèn)證、資質(zhì)審核等技術(shù)支持。由此來看，日本環(huán)境監(jiān)測工作中政府主要負(fù)責(zé)規(guī)則性的劃定、綜合監(jiān)督和技術(shù)指導(dǎo)，在監(jiān)測職能方面更多的交由社會(huì)機(jī)構(gòu)承擔(dān)。社會(huì)組織中不同成分承擔(dān)了不同的職能，雖然法律規(guī)定了相關(guān)社會(huì)組織的職能，但是絕大多數(shù)情況下社會(huì)組織職能的發(fā)揮都是依靠自覺。在環(huán)境監(jiān)測體系中，企業(yè)作為污染源頭，依照法律自覺開展內(nèi)部污染監(jiān)測和管理，除受國家標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證的專業(yè)管理人員提供工作指導(dǎo)外，具體監(jiān)測工作由企業(yè)自身承擔(dān); 社會(huì)技術(shù)組織與政府之間為委托和雇傭關(guān)系，行使部分政府權(quán)利，承擔(dān)政府在環(huán)境監(jiān)測方面部分責(zé)任，但在職能分配中主要承擔(dān)了低公益性的環(huán)境監(jiān)測職能，社會(huì)技術(shù)組織與政府之間的委托關(guān)系中有直接雇用關(guān)系的比例較少，更多是由政府引導(dǎo)，以企業(yè)間接雇用社會(huì)技術(shù)組織為主，組織向企業(yè)提供有償?shù)沫h(huán)境監(jiān)測及污染治理服務(wù)，同時(shí)向政府承諾透明、公正的環(huán)境監(jiān)測與監(jiān)督責(zé)任; 社會(huì)公眾一般是出于納稅人意識和公民自覺對環(huán)境污染問題進(jìn)行監(jiān)督，對于發(fā)現(xiàn)的任何環(huán)境污染與破壞問題都可向政府進(jìn)行舉報(bào)或投訴從職能分工來看，日本環(huán)境監(jiān)測的市場化發(fā)展過程中真正轉(zhuǎn)向市場化運(yùn)作的主要職能為專業(yè)監(jiān)測，其中與環(huán)保監(jiān)督公正相關(guān)的綜合監(jiān)測職能仍保留在政府內(nèi)部，而市場化運(yùn)作并沒有強(qiáng)制性，民間組織只要認(rèn)為監(jiān)測行為可盈利且技術(shù)條件與能力符合，就可以向政府申請環(huán)保監(jiān)測業(yè)務(wù)許可，而市場體系的建設(shè)則交由市場本身自主孕育。在這樣的體系下，政府掌握了總體監(jiān)督、技術(shù)規(guī)范和約束能力，市場內(nèi)部企業(yè)受自身責(zé)任約束技術(shù)成本考慮與專業(yè)的監(jiān)測技術(shù)機(jī)構(gòu)合作，但同時(shí)社會(huì)組織與企業(yè)之間的利益關(guān)系不影響監(jiān)督的公正性，并且社會(huì)公眾的自主監(jiān)督也為環(huán)境監(jiān)測的公正性提供了一定輔助，在環(huán)境監(jiān)測社會(huì)價(jià)值保障的同時(shí)也避免了過度市場化發(fā)展對環(huán)境監(jiān)測本身的公正性造成扭曲。

1. 4 環(huán)境監(jiān)測市場運(yùn)作的基本模式

日本目前的環(huán)境監(jiān)測主要有2 種市場化運(yùn)營模式，均是以政府主導(dǎo)，社會(huì)團(tuán)體與企業(yè)共同參與。一種是設(shè)備委托模式，這種合作主要是在政府監(jiān)管需求下出現(xiàn)的，政府部門由于技術(shù)的專業(yè)性相對偏低，而且專業(yè)管理需要投入較高的人力資源成本，因此需要借助社會(huì)組織幫助運(yùn)行，這也是少數(shù)的由政府與社會(huì)組織之間直接建立利益化雇傭關(guān)系的合作模式。社會(huì)組織承擔(dān)系統(tǒng)建設(shè)所需的設(shè)備、技術(shù)等支持，政府絕大多數(shù)情況下僅對設(shè)備進(jìn)行租用，這能夠在很大程度上降低單次投入的成本，控制環(huán)境監(jiān)測經(jīng)費(fèi)的平衡支出; 二是項(xiàng)目委托模式，這種合作模式主要是在企業(yè)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的驅(qū)使下出現(xiàn)的，政府部門作為企業(yè)責(zé)任的約束者在其中起到了隱性的引導(dǎo)作用，企業(yè)在內(nèi)部監(jiān)測項(xiàng)目的建設(shè)中向社會(huì)專業(yè)技術(shù)組織購買項(xiàng)目建設(shè)服務(wù)。

在市場化運(yùn)營與管理方面，政府部門承擔(dān)了主要的監(jiān)督職能，其中: 地方環(huán)保局對環(huán)境監(jiān)測的市場化行為全面負(fù)責(zé)，包括監(jiān)測方案、監(jiān)督方案、最終監(jiān)測結(jié)果的接收等工作，同時(shí)負(fù)責(zé)最終的技術(shù)統(tǒng)計(jì)匯報(bào)與公眾發(fā)布; 社會(huì)團(tuán)體在獲得政府部門的資格認(rèn)證后可進(jìn)行監(jiān)測代管和監(jiān)測分析業(yè)務(wù)，依照具體的承接業(yè)務(wù)，向環(huán)保局提交相應(yīng)的報(bào)告，整體運(yùn)行方式多樣化，且均為完全市場化經(jīng)營; 社會(huì)公眾參與環(huán)境監(jiān)測技術(shù)性工作的內(nèi)容較少，大多數(shù)是由社會(huì)團(tuán)體承擔(dān)，利用節(jié)假日實(shí)踐對社區(qū)環(huán)境樣本采集，整個(gè)活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)為少量國家財(cái)政補(bǔ)貼和大量社會(huì)募捐構(gòu)成，強(qiáng)調(diào)了社會(huì)參與的民主監(jiān)督的積極性引導(dǎo)。

2 日本環(huán)境監(jiān)測市場化發(fā)展對中國的借鑒價(jià)值

日本在近20 年的環(huán)境監(jiān)測市場化改革過程中收獲了諸多改革成效，其中最成功的特點(diǎn)有三:

第一，市場化條件下利益驅(qū)動(dòng)力帶動(dòng)了環(huán)境監(jiān)測市場化運(yùn)營模式的不斷優(yōu)化。對比傳統(tǒng)的政府全權(quán)監(jiān)測來說，市場化條件下的環(huán)境監(jiān)測技術(shù)領(lǐng)域較為分散，很多專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)的參與使得整個(gè)環(huán)保行業(yè)的發(fā)展呈現(xiàn)更為明顯的專業(yè)化，管理方式也更為復(fù)雜。但持續(xù)的市場化運(yùn)行逐步幫助環(huán)境監(jiān)測行業(yè)實(shí)現(xiàn)了市場內(nèi)部機(jī)制的自主優(yōu)化，過程中運(yùn)營模式復(fù)雜化的問題也逐步得到改善，例如設(shè)備租用模式中的產(chǎn)權(quán)歸屬與管理等爭議問題逐步解決、監(jiān)測機(jī)構(gòu)資質(zhì)與能力認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)得到細(xì)化、代管代建項(xiàng)目的招投標(biāo)模式逐步完善，這些都在一定程度上構(gòu)成了當(dāng)前日本較為完備的環(huán)境監(jiān)測市場體系。

第二，市場化運(yùn)作推動(dòng)了政府管理模式的深化改革。在環(huán)境監(jiān)測的市場化運(yùn)行中，政府部門明確承擔(dān)了規(guī)范制定、運(yùn)營管理( 包括運(yùn)營主體管理和運(yùn)營行為管理) 等職責(zé)，而以往的現(xiàn)場監(jiān)測大部分交由社會(huì)部門承擔(dān)，政府部門得以解放出更多的資源、空間投入到監(jiān)管和行政職能的優(yōu)化上來，政府在環(huán)境監(jiān)測中所承擔(dān)的職責(zé)有了明顯精簡，同時(shí)效能也得到了顯著提升。

第三，日本環(huán)境監(jiān)測的市場化沒有完全等同于市場化，公眾參與只是市場化的一個(gè)組成部分。日本通過政府的積極引導(dǎo)帶動(dòng)社會(huì)組織參與社會(huì)環(huán)境監(jiān)測和市場行為監(jiān)督，有效運(yùn)用了社會(huì)資源，但并未將監(jiān)督職能完全交予社會(huì)，社會(huì)力量只是其中的一種輔助;社會(huì)專業(yè)機(jī)構(gòu)在環(huán)境監(jiān)測中也主要承擔(dān)技術(shù)實(shí)踐，實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)仍由政府制定，結(jié)果的真實(shí)性與可靠性也是由政府技術(shù)部門負(fù)責(zé)驗(yàn)證。

3 中國環(huán)境監(jiān)測市場化發(fā)展建議

3. 1 強(qiáng)化法律規(guī)范的全面性和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性

首先，可以參考日本在環(huán)境保護(hù)與污染控制方面的法律體系，逐步完善專項(xiàng)污染領(lǐng)域的防治法律標(biāo)準(zhǔn)，明確具體的制度規(guī)范，提供細(xì)化的責(zé)任分配參考模式，例如對政府部門控制權(quán)、監(jiān)測公司、污染源企業(yè)責(zé)任等的限定說明，保證各類專項(xiàng)環(huán)境污染問題的市場化運(yùn)行都能夠有可供參考的法律標(biāo)準(zhǔn)。其次，可以借鑒日本在環(huán)境監(jiān)測技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面的統(tǒng)一原則，由政府部門進(jìn)行統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)制定( 包括監(jiān)測設(shè)備、監(jiān)測過程和方法、監(jiān)測結(jié)果的形成模板等統(tǒng)一規(guī)范) 。

3. 2 逐步充分開放環(huán)境監(jiān)測的社會(huì)組織準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)

市場本身是一種開放性體制，過度的限制不利于市場化機(jī)制的形成。因此政府部門應(yīng)當(dāng)重視培育更加透明、開放的市場，同時(shí)保障運(yùn)作的規(guī)范化。為了保證市場體系的健康發(fā)展，政府應(yīng)當(dāng)針對環(huán)境監(jiān)測技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、組織標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行全面說明，并逐步放開技術(shù)和能力以外的限制標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)環(huán)境監(jiān)測的市場化發(fā)展。同時(shí)政府也要逐步認(rèn)清自身在環(huán)境監(jiān)測中的核心職能，逐步開放非公益性的監(jiān)測項(xiàng)目，合理運(yùn)用市場化條件推動(dòng)環(huán)境監(jiān)測體系的革新，并由此控制政府資金投入。

3. 3 市場化發(fā)展過程中重視監(jiān)督體系的同步完善

結(jié)合日本經(jīng)驗(yàn)來看，環(huán)境監(jiān)測的市場化發(fā)展過程中政府的監(jiān)督職能也在完善，結(jié)合國內(nèi)現(xiàn)狀來看，政府部門需要完善2 個(gè)重要的監(jiān)督職能:

第一，對社會(huì)團(tuán)體認(rèn)證中的技術(shù)人員素質(zhì)監(jiān)督。這一監(jiān)督內(nèi)容主要針對社會(huì)團(tuán)體中技術(shù)人員的專業(yè)技能水平、專業(yè)知識儲(chǔ)備水平( 例如目前日本所采用的資格認(rèn)證方式) 。中國現(xiàn)階段也在采取此種方式，但環(huán)境監(jiān)測作為高社會(huì)價(jià)值與環(huán)境價(jià)值的工作，其對技術(shù)的依賴性較高，同時(shí)工作結(jié)果需要服務(wù)于政府，因此技術(shù)人員的素質(zhì)監(jiān)督是必要的，需要逐步完善。

第二，對社會(huì)團(tuán)體提供的環(huán)境監(jiān)測信息進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督。市場本身存在普遍的趨利性特點(diǎn)，而環(huán)境監(jiān)測市場化發(fā)展過程中，企業(yè)受利益驅(qū)動(dòng)可能會(huì)與專業(yè)監(jiān)測機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，導(dǎo)致社會(huì)組織提供不準(zhǔn)確的環(huán)境信息。因此，政府需要對市場化行為進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，針對社會(huì)團(tuán)體所提交的環(huán)境信息進(jìn)行嚴(yán)格核對，并借助法律手段對違規(guī)組織進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，引導(dǎo)行業(yè)規(guī)范化發(fā)展，避免過度市場化滋生違規(guī)行為。

3. 4 政府應(yīng)保留必要的管理職能

除監(jiān)督外，政府還應(yīng)在環(huán)境監(jiān)測市場化改革中保留核心的管理職能:

第一，保留環(huán)境監(jiān)測的公共服務(wù)職能。包括對環(huán)境監(jiān)測信息的收集、核對和檢驗(yàn)、整理、公示等。對于已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的問題需要向上級部門提交相應(yīng)報(bào)告，并對環(huán)境危害信息進(jìn)行評估; 對于公示后群眾提交的質(zhì)疑問題進(jìn)行調(diào)查，并對調(diào)查和處理結(jié)果進(jìn)行公眾反饋，在處理過程中對社會(huì)團(tuán)體或企業(yè)的違規(guī)行為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，有效提升大眾自主參與的積極性。

第二，保留環(huán)境監(jiān)測市場培育職能。市場培育職能也可以視作市場規(guī)范職能，政府部門應(yīng)善用政府行政管理職能，促進(jìn)市場秩序和機(jī)制的穩(wěn)定化、公平化、透明化發(fā)展，把握環(huán)境監(jiān)測市場化發(fā)展中“不完全市場化”的原則，通過政策約束，本著公平性原則避免過度競爭，保持行業(yè)本身的半公益化性質(zhì)。

第三，保留公益性職能和技術(shù)職能。政府作為環(huán)境監(jiān)測工作標(biāo)準(zhǔn)的制定者，仍需要通過公益服務(wù)提升公眾認(rèn)可，需要通過技術(shù)完善保證標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性。從另一個(gè)角度來說，就是要求政府轉(zhuǎn)變自身定位，將自身置于市場內(nèi)部，作為一個(gè)獨(dú)立的競爭者，塑造競爭意識并強(qiáng)化獨(dú)有競爭力，以行政工作帶動(dòng)市場化的良性推進(jìn)以及市場機(jī)制的穩(wěn)定發(fā)展。

4 總結(jié)

綜合分析了日本環(huán)境監(jiān)測市場化運(yùn)作的特點(diǎn)，論證了其實(shí)施成效及對中國環(huán)境監(jiān)測市場化發(fā)展的借鑒價(jià)值，同時(shí)針對中國現(xiàn)階段環(huán)境監(jiān)測市場化發(fā)展需求，提出了包括市場開放、監(jiān)督機(jī)制同步改革、政府職能有限保留3 個(gè)方面的建議。當(dāng)然，日本環(huán)境監(jiān)測市場化的完善是在近20 年 的摸索和實(shí)踐中產(chǎn)生的，其中社會(huì)自覺是一個(gè)十分重要的保障條件，因此中國在環(huán)境監(jiān)測的市場化發(fā)展中也需要重視對公眾、企業(yè)、社會(huì)組織的自覺意識引導(dǎo)，始終保持環(huán)境監(jiān)測的公益化性質(zhì)，避免過度商業(yè)化。

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