國務院關于印發《2024—2025年節能降碳行動方案》的通知

國發〔2024〕12號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

現將《2024—2025年節能降碳行動方案》印發給你們，請認真貫徹執行。

國務院　　　　　　??

2024年5月23日　　　　??

（本文有刪減）

2024—2025年節能降碳行動方案

節能降碳是積極穩妥推進碳達峰碳中和、全面推進美麗中國建設、促進經濟社會發展全面綠色轉型的重要舉措。為加大節能降碳工作推進力度，采取務實管用措施，盡最大努力完成“十四五”節能降碳約束性指標，制定本方案。

一、總體要求

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的二十大精神，全面貫徹習近平經濟思想、習近平生態文明思想，堅持穩中求進工作總基調，完整、準確、全面貫徹新發展理念，一以貫之堅持節約優先方針，完善能源消耗總量和強度調控，重點控制化石能源消費，強化碳排放強度管理，分領域分行業實施節能降碳專項行動，更高水平更高質量做好節能降碳工作，更好發揮節能降碳的經濟效益、社會效益和生態效益，為實現碳達峰碳中和目標奠定堅實基礎。

2024年，單位國內生產總值能源消耗和二氧化碳排放分別降低2.5%左右、3.9%左右，規模以上工業單位增加值能源消耗降低3.5%左右，非化石能源消費占比達到18.9%左右，重點領域和行業節能降碳改造形成節能量約5000萬噸標準煤、減排二氧化碳約1.3億噸。

2025年，非化石能源消費占比達到20%左右，重點領域和行業節能降碳改造形成節能量約5000萬噸標準煤、減排二氧化碳約1.3億噸，盡最大努力完成“十四五”節能降碳約束性指標。

二、重點任務

（一）化石能源消費減量替代行動

1.嚴格合理控制煤炭消費。加強煤炭清潔高效利用，推動煤電低碳化改造和建設，推進煤電節能降碳改造、靈活性改造、供熱改造“三改聯動”。嚴格實施大氣污染防治重點區域煤炭消費總量控制，重點削減非電力用煤，持續推進燃煤鍋爐關停整合、工業窯爐清潔能源替代和散煤治理。對大氣污染防治重點區域新建和改擴建用煤項目依法實行煤炭等量或減量替代。合理控制半焦（蘭炭）產業規模。到2025年底，大氣污染防治重點區域平原地區散煤基本清零，基本淘汰35蒸噸/小時及以下燃煤鍋爐及各類燃煤設施。

2.優化油氣消費結構。合理調控石油消費，推廣先進生物液體燃料、可持續航空燃料。加快頁巖油（氣）、煤層氣、致密油（氣）等非常規油氣資源規模化開發。有序引導天然氣消費，優先保障居民生活和北方地區清潔取暖。除石化企業現有自備機組外，不得采用高硫石油焦作為燃料。

（二）非化石能源消費提升行動

1.加大非化石能源開發力度。加快建設以沙漠、戈壁、荒漠為重點的大型風電光伏基地。合理有序開發海上風電，促進海洋能規模化開發利用，推動分布式新能源開發利用。有序建設大型水電基地，積極安全有序發展核電，因地制宜發展生物質能，統籌推進氫能發展。到2025年底，全國非化石能源發電量占比達到39%左右。

2.提升可再生能源消納能力。加快建設大型風電光伏基地外送通道，提升跨省跨區輸電能力。加快配電網改造，提升分布式新能源承載力。積極發展抽水蓄能、新型儲能。大力發展微電網、虛擬電廠、車網互動等新技術新模式。到2025年底，全國抽水蓄能、新型儲能裝機分別超過6200萬千瓦、4000萬千瓦；各地區需求響應能力一般應達到最大用電負荷的3%—5%，年度最大用電負荷峰谷差率超過40%的地區需求響應能力應達到最大用電負荷的5%以上。

3.大力促進非化石能源消費。科學合理確定新能源發展規模，在保證經濟性前提下，資源條件較好地區的新能源利用率可降低至90%。“十四五”前三年節能降碳指標進度滯后地區要實行新上項目非化石能源消費承諾，“十四五”后兩年新上高耗能項目的非化石能源消費比例不得低于20%，鼓勵地方結合實際提高比例要求。加強可再生能源綠色電力證書（以下簡稱綠證）交易與節能降碳政策銜接，2024年底實現綠證核發全覆蓋。

（三）鋼鐵行業節能降碳行動

1.加強鋼鐵產能產量調控。嚴格落實鋼鐵產能置換，嚴禁以機械加工、鑄造、鐵合金等名義新增鋼鐵產能，嚴防“地條鋼”產能死灰復燃。2024年繼續實施粗鋼產量調控。“十四五”前三年節能降碳指標完成進度滯后的地區，“十四五”后兩年原則上不得新增鋼鐵產能。新建和改擴建鋼鐵冶煉項目須達到能效標桿水平和環保績效A級水平。

2.深入調整鋼鐵產品結構。大力發展高性能特種鋼等高端鋼鐵產品，嚴控低附加值基礎原材料產品出口。推行鋼鐵、焦化、燒結一體化布局，大幅減少獨立焦化、燒結和熱軋企業及工序。大力推進廢鋼循環利用，支持發展電爐短流程煉鋼。到2025年底，電爐鋼產量占粗鋼總產量比例力爭提升至15%，廢鋼利用量達到3億噸。

3.加快鋼鐵行業節能降碳改造。推進高爐爐頂煤氣、焦爐煤氣余熱、低品位余熱綜合利用，推廣鐵水一罐到底、鑄坯熱裝熱送等工序銜接技術。加強氫冶金等低碳冶煉技術示范應用。到2025年底，鋼鐵行業能效標桿水平以上產能占比達到30%，能效基準水平以下產能完成技術改造或淘汰退出，全國80%以上鋼鐵產能完成超低排放改造；與2023年相比，噸鋼綜合能耗降低2%左右，余熱余壓余能自發電率提高3個百分點以上。2024—2025年，鋼鐵行業節能降碳改造形成節能量約2000萬噸標準煤、減排二氧化碳約5300萬噸。

（四）石化化工行業節能降碳行動

1.嚴格石化化工產業政策要求。強化石化產業規劃布局剛性約束。嚴控煉油、電石、磷銨、黃磷等行業新增產能，禁止新建用汞的聚氯乙烯、氯乙烯產能，嚴格控制新增延遲焦化生產規模。新建和改擴建石化化工項目須達到能效標桿水平和環保績效A級水平，用于置換的產能須按要求及時關停并拆除主要生產設施。全面淘汰200萬噸/年及以下常減壓裝置。到2025年底，全國原油一次加工能力控制在10億噸以內。

2.加快石化化工行業節能降碳改造。實施能量系統優化，加強高壓低壓蒸汽、馳放氣、余熱余壓等回收利用，推廣大型高效壓縮機、先進氣化爐等節能設備。到2025年底，煉油、乙烯、合成氨、電石行業能效標桿水平以上產能占比超過30%，能效基準水平以下產能完成技術改造或淘汰退出。2024—2025年，石化化工行業節能降碳改造形成節能量約4000萬噸標準煤、減排二氧化碳約1.1億噸。

3.推進石化化工工藝流程再造。加快推廣新一代離子膜電解槽等先進工藝。大力推進可再生能源替代，鼓勵可再生能源制氫技術研發應用，支持建設綠氫煉化工程，逐步降低行業煤制氫用量。有序推進蒸汽驅動改電力驅動，鼓勵大型石化化工園區探索利用核能供汽供熱。

（五）有色金屬行業節能降碳行動

1.優化有色金屬產能布局。嚴格落實電解鋁產能置換，從嚴控制銅、氧化鋁等冶煉新增產能，合理布局硅、鋰、鎂等行業新增產能。大力發展再生金屬產業。到2025年底，再生金屬供應占比達到24%以上，鋁水直接合金化比例提高到90%以上。

2.嚴格新增有色金屬項目準入。新建和改擴建電解鋁項目須達到能效標桿水平和環保績效A級水平，新建和改擴建氧化鋁項目能效須達到強制性能耗限額標準先進值。新建多晶硅、鋰電池正負極項目能效須達到行業先進水平。

3.推進有色金屬行業節能降碳改造。推廣高效穩定鋁電解、銅锍連續吹煉、豎式還原煉鎂、大型礦熱爐制硅等先進技術，加快有色金屬行業節能降碳改造。到2025年底，電解鋁行業能效標桿水平以上產能占比達到30%，可再生能源使用比例達到25%以上；銅、鉛、鋅冶煉能效標桿水平以上產能占比達到50%；有色金屬行業能效基準水平以下產能完成技術改造或淘汰退出。2024—2025年，有色金屬行業節能降碳改造形成節能量約500萬噸標準煤、減排二氧化碳約1300萬噸。

（六）建材行業節能降碳行動

1.加強建材行業產能產量調控。嚴格落實水泥、平板玻璃產能置換。加強建材行業產量監測預警，推動水泥錯峰生產常態化。鼓勵尾礦、廢石、廢渣、工業副產石膏等綜合利用。到2025年底，全國水泥熟料產能控制在18億噸左右。

2.嚴格新增建材項目準入。新建和改擴建水泥、陶瓷、平板玻璃項目須達到能效標桿水平和環保績效A級水平。大力發展綠色建材，推動基礎原材料制品化、墻體保溫材料輕型化和裝飾裝修材料裝配化。到2025年底，水泥、陶瓷行業能效標桿水平以上產能占比達到30%，平板玻璃行業能效標桿水平以上產能占比達到20%，建材行業能效基準水平以下產能完成技術改造或淘汰退出。

3.推進建材行業節能降碳改造。優化建材行業用能結構，推進用煤電氣化。加快水泥原料替代，提升工業固體廢棄物資源化利用水平。推廣浮法玻璃一窯多線、陶瓷干法制粉、低阻旋風預熱器、高效篦冷機等節能工藝和設備。到2025年底，大氣污染防治重點區域50%左右水泥熟料產能完成超低排放改造。2024—2025年，建材行業節能降碳改造形成節能量約1000萬噸標準煤、減排二氧化碳約2600萬噸。

（七）建筑節能降碳行動

1.加快建造方式轉型。嚴格執行建筑節能降碳強制性標準，強化綠色設計和施工管理，研發推廣新型建材及先進技術。大力發展裝配式建筑，積極推動智能建造，加快建筑光伏一體化建設。因地制宜推進北方地區清潔取暖，推動余熱供暖規模化發展。到2025年底，城鎮新建建筑全面執行綠色建筑標準，新建公共機構建筑、新建廠房屋頂光伏覆蓋率力爭達到50%，城鎮建筑可再生能源替代率達到8%，新建超低能耗建筑、近零能耗建筑面積較2023年增長2000萬平方米以上。

2.推進存量建筑改造。落實大規模設備更新有關政策，結合城市更新行動、老舊小區改造等工作，推進熱泵機組、散熱器、冷水機組、外窗（幕墻）、外墻（屋頂）保溫、照明設備、電梯、老舊供熱管網等更新升級，加快建筑節能改造。加快供熱計量改造和按熱量收費，各地區要結合實際明確量化目標和改造時限。實施節能門窗推廣行動。到2025年底，完成既有建筑節能改造面積較2023年增長2億平方米以上，城市供熱管網熱損失較2020年降低2個百分點左右，改造后的居住建筑、公共建筑節能率分別提高30%、20%。

3.加強建筑運行管理。分批次開展公共建筑和居住建筑節能督查檢查。建立公共建筑運行調適制度，嚴格公共建筑室內溫度控制。在大型公共建筑中探索推廣用電設備智能群控技術，合理調配用電負荷。

（八）交通運輸節能降碳行動

1.推進低碳交通基礎設施建設。提升車站、鐵路、機場等用能電氣化水平，推動非道路移動機械新能源化，加快國內運輸船舶和港口岸電設施匹配改造。鼓勵交通樞紐場站及路網沿線建設光伏發電設施。加強充電基礎設施建設。因地制宜發展城市軌道交通、快速公交系統，加快推進公交專用道連續成網。完善城市慢行系統。

2.推進交通運輸裝備低碳轉型。加快淘汰老舊機動車，提高營運車輛能耗限值準入標準。逐步取消各地新能源汽車購買限制。落實便利新能源汽車通行等支持政策。推動公共領域車輛電動化，有序推廣新能源中重型貨車，發展零排放貨運車隊。推進老舊運輸船舶報廢更新，推動開展沿海內河船舶電氣化改造工程試點。到2025年底，交通運輸領域二氧化碳排放強度較2020年降低5%。

3.優化交通運輸結構。推進港口集疏運鐵路、物流園區及大型工礦企業鐵路專用線建設，推動大宗貨物及集裝箱中長距離運輸“公轉鐵”、“公轉水”。加快發展多式聯運，推動重點行業清潔運輸。實施城市公共交通優先發展戰略。加快城市貨運配送綠色低碳、集約高效發展。到2025年底，鐵路和水路貨運量分別較2020年增長10%、12%，鐵路單位換算周轉量綜合能耗較2020年降低4.5%。

（九）公共機構節能降碳行動

1.加強公共機構節能降碳管理。嚴格實施對公共機構的節能目標責任評價考核，探索能耗定額預算制度。各級機關事務管理部門每年要將機關節能目標責任評價考核結果報告同級人民政府。到2025年底，公共機構單位建筑面積能耗、單位建筑面積碳排放、人均綜合能耗分別較2020年降低5%、7%、6%。

2.實施公共機構節能降碳改造。實施公共機構節能降碳改造和用能設備更新清單管理。推進煤炭減量替代，加快淘汰老舊柴油公務用車。到2025年底，公共機構煤炭消費占比降至13%以下，中央和國家機關新增鍋爐、變配電、電梯、供熱、制冷等重點用能設備能效先進水平占比達到80%。

（十）用能產品設備節能降碳行動

1.加快用能產品設備和設施更新改造。動態更新重點用能產品設備能效先進水平、節能水平和準入水平，推動重點用能設備更新升級，加快數據中心節能降碳改造。與2021年相比，2025年工業鍋爐、電站鍋爐平均運行熱效率分別提高5個百分點以上、0.5個百分點以上，在運高效節能電機、高效節能變壓器占比分別提高5個百分點以上、10個百分點以上，在運工商業制冷設備、家用制冷設備、通用照明設備中的高效節能產品占比分別達到40%、60%、50%。

2.加強廢舊產品設備循環利用。加快廢舊物資循環利用體系建設，加強廢舊產品設備回收處置供需對接。開展企業回收目標責任制行動。加強工業裝備、信息通信、風電光伏、動力電池等回收利用。建立重要資源消耗、回收利用、處理處置、再生原料消費等基礎數據庫。

三、管理機制

（一）強化節能降碳目標責任和評價考核。落實原料用能和非化石能源不納入能源消耗總量和強度調控等政策，細化分解各地區和重點領域、重點行業節能降碳目標任務。嚴格實施節能目標責任評價考核，統籌考核節能改造量和非化石能源消費量。加強節能降碳形勢分析，實施能耗強度降低提醒預警，強化碳排放強度降低進展評估。壓實企業節能降碳主體責任。在中央企業負責人經營業績考核中強化節能降碳目標考核。

（二）嚴格固定資產投資項目節能審查和環評審批。加強節能審查源頭把關，切實發揮能耗、排放、技術等標準牽引作用，堅決遏制高耗能、高排放、低水平項目盲目上馬。建立重大項目節能審查權限動態調整機制，研究按機制上收個別重點行業特大型項目節能審查權限，加強節能審查事中事后監管。將碳排放評價有關要求納入固定資產投資項目節能審查，對項目用能和碳排放情況開展綜合評價。嚴格落實建設項目環境影響評價制度，開展重點行業建設項目溫室氣體排放環境影響評價。重大能源工程建設依法開展規劃環境影響評價。

（三）加強重點用能單位節能降碳管理。建立重點用能單位節能管理檔案，強化能源利用狀況報告報送審查，完善能耗在線監測系統建設運行。開展重點領域能效診斷，建立健全節能降碳改造和用能設備更新項目儲備清單。將可再生能源電力消納責任權重分解至重點用能單位。實行重點用能單位化石能源消費預算管理，超出預算部分通過購買綠電綠證進行抵消。

（四）加大節能監察力度。加快健全省、市、縣三級節能監察體系，統籌運用綜合行政執法、市場監管執法、特種設備監察、信用管理等手段，加強節能法律法規政策標準執行情況監督檢查。到2024年底，各地區完成60%以上重點用能單位節能監察；到2025年底，實現重點用能單位節能監察全覆蓋。

（五）加強能源消費和碳排放統計核算。建立與節能降碳目標管理相適應的能耗和碳排放統計快報制度，提高數據準確性和時效性。夯實化石能源、非化石能源、原料用能等統計核算基礎。積極開展以電力、碳市場數據為基礎的能源消費和碳排放監測分析。

四、支撐保障

（一）健全制度標準。推動修訂節約能源法，適時完善固定資產投資項目節能審查辦法、重點用能單位節能管理辦法、節能監察辦法等制度，強化激勵約束，實施能源消費全鏈條管理。完善全國碳市場法規體系。結合推動大規模設備更新和消費品以舊換新，對標國內國際先進水平，加快強制性節能標準制修訂，擴大標準覆蓋范圍。按照相關行業和產品設備能效前5%、前20%、前80%水平，設置節能標準1級、2級、3級（或5級）指標。

（二）完善價格政策。落實煤電容量電價，深化新能源上網電價市場化改革，研究完善儲能價格機制。嚴禁對高耗能行業實施電價優惠。強化價格政策與產業政策、環保政策的協同，綜合考慮能耗、環保績效水平，完善高耗能行業階梯電價制度。深化供熱計量收費改革，有序推行兩部制熱價。

（三）加強資金支持。發揮政府投資帶動放大效應，積極支持節能降碳改造和用能設備更新，推動擴大有效投資。鼓勵各地區通過現有資金渠道，支持節能降碳改造、用能設備更新、能源和碳排放統計核算能力提升。落實好有利于節能降碳的財稅政策。發揮綠色金融作用，引導金融機構按照市場化法治化原則為節能降碳項目提供資金支持。

（四）強化科技引領。充分發揮國家重大科技專項作用，集中攻關一批節能降碳關鍵共性技術。扎實推進綠色低碳先進技術示范工程建設。修訂發布綠色技術推廣目錄，倡導最佳節能技術和最佳節能實踐。積極培育重點用能產品設備、重點行業企業和公共機構能效“領跑者”。

（五）健全市場化機制。積極推廣節能咨詢、診斷、設計、融資、改造、托管等“一站式”綜合服務模式。推進用能權有償使用和交易，支持有條件的地區開展用能權跨省交易。穩妥擴大全國碳排放權交易市場覆蓋范圍，逐步推行免費和有償相結合的碳排放配額分配方式。對納入全國碳排放權交易市場的重點排放單位實施碳排放配額管理。有序建設溫室氣體自愿減排交易市場，夯實數據質量監管機制。加快建設綠證交易市場，做好與碳市場銜接，擴大綠電消費規模。

（六）實施全民行動。結合全國生態日、全國節能宣傳周、全國低碳日等活動，加大節能降碳宣傳力度，倡導簡約適度、綠色低碳的生活方式，增強全民節能降碳意識和能力。充分發揮媒體作用，完善公眾參與制度，加大對能源浪費行為的曝光力度，營造人人、事事、時時參與節能降碳的新風尚。

各地區、各部門要在黨中央集中統一領導下，錨定目標任務，加大攻堅力度，狠抓工作落實，堅持先立后破，穩妥把握工作節奏，在持續推動能效提升、排放降低的同時，著力保障高質量發展用能需求，盡最大努力完成“十四五”節能降碳約束性指標。國家發展改革委要加強統籌協調，做好工作調度，強化節能目標責任評價考核。生態環境部要加強“十四五”碳排放強度降低目標管理。各有關部門要按照職責分工細化舉措，壓實責任，推動各項任務落實落細。地方各級人民政府對本行政區域節能降碳工作負總責，主要負責同志是第一責任人，要細化落實方案，強化部署推進。重大事項及時按程序請示報告。

一圖讀懂 | 2024—2025年節能降碳行動方案

專家解讀之一 | 強化節能降碳目標引領 積極穩妥推進碳達峰碳中和

節能降碳是生態文明建設的重要內容，是促進經濟社會發展全面綠色轉型、實現高質量發展的必由之路。近日，國務院印發《2024—2025年節能降碳行動方案》（國發〔2024〕12號，以下簡稱《行動方案》），對推動完成“十四五”節能降碳目標、助力實現碳達峰碳中和具有重要意義。

一、緊扣當前形勢，系統部署推進

《行動方案》是推動完成“十四五”節能降碳目標的重要部署。節能降碳是破解資源環境約束、推動綠色低碳高質量發展的重大舉措。習近平總書記在中央全面深化改革委員會第二次會議上強調，“要一以貫之堅持節約優先方針，更高水平、更高質量地做好節能工作”。《行動方案》立足當前形勢，緊抓主要矛盾，突出重點領域，細化今明兩年節能降碳量化目標，明確重點領域行業節能降碳任務，將對打好“十四五”節能降碳工作“收官戰”，推動經濟社會高質量發展發揮重要引領作用。

《行動方案》為繼續做好“十五五”節能降碳工作奠定實踐基礎。當前，我國已開啟邁向第二個百年奮斗目標的新征程，錨定建成社會主義現代化強國目標，意味著我國國民經濟還將持續發展、人民生活水平還將大幅提升，需要充足能源予以支撐保障。《行動方案》堅決貫徹黨中央、國務院關于節能降碳重大決策部署，認真總結實踐經驗，提出了結構節能、技術節能、管理節能等相應細化措施，將為加強經濟社會發展能源保障、如期實現2030年前碳達峰目標夯實政策基礎。

《行動方案》為推動能耗雙控轉向碳排放雙控創造積極條件。黨的二十大報告提出“完善能源消耗總量和強度調控，重點控制化石能源消費，逐步轉向碳排放總量和強度雙控制度”。《行動方案》深入貫徹黨的二十大精神，完整、準確、全面貫徹新發展理念，堅持先立后破，優化完善能源消耗總量和強度調控，健全碳排放雙控配套制度，突出化石能源消費減量要求，引導非化石能源消費提升，嚴格新上項目管理，加強重點領域行業能效管控，強化節能事中事后管理約束。相關政策有利于推動能耗雙控向碳排放雙控轉變的銜接過渡，為持續做好碳達峰碳中和工作奠定更加堅實的制度基礎。

二、強化目標引領，明確各項任務

“十一五”以來，我國強化能源消耗總量和強度調控，堅決遏制不合理能源消費，有力保障高質量發展用能需求。“十四五”前三年，我國節能降碳工作取得顯著成效，但受新冠疫情等因素影響，能耗強度降低指標完成有所滯后，完成五年規劃目標任務艱巨。《行動方案》堅持問題導向和目標導向，科學精準提出“十四五”后兩年節能降碳目標任務。一是優化能源消費結構。提出到2024年非化石能源消費占比達到18.9%左右，2025年非化石能源發電量占比達到39%左右、非化石能源消費占比達到20%左右等量化目標，推動清潔能源消費提升。二是深化節能降碳挖潛。提出今后兩年通過實施重點領域和行業節能降碳改造形成節能量約1億噸標準煤、減排二氧化碳約2.6億噸的目標，部署工業、建筑、交通、公共機構等重點領域節能降碳改造具體任務。三是強化評價考核機制。嚴格實施節能目標責任評價考核，將非化石能源消費量、重點領域行業節能改造量納入考核范疇，強化央企節能降碳目標考核。四是完善用能預算管理。實施重點用能單位化石能源消費預算管理，推行新上項目非化石能源消費承諾，將可再生能源電力消納責任權重分解至重點用能單位，提升節能降碳精細化管理水平。

三、緊抓重點領域，實施十大行動

當前，我國鋼鐵、有色、石化、化工、建材等行業仍有超過10%的產能能效低于基準水平，大量老舊建筑缺乏節能措施、運行管理缺失，亟需以點帶面、系統推進，推動能源利用效率提升。《行動方案》準確把握全社會能源消耗主要環節。一方面，針對重點用能領域、重點工業行業、重要用能設備等方面節能降碳短板弱項，系統部署節能降碳十大行動，以定量定性相結合的方式設定細化目標，提出產業結構調整、用能結構優化、工藝技術提升、節能降碳改造、用能設備更新等針對性任務舉措。另一方面，將節能降碳改造與擴大有效投資、老舊小區改造、大規模設備更新和消費品以舊換新等有機結合，以發展新質生產力為導向促進節能降碳，推動傳統產業轉型升級，培育壯大高能效的新興產業，充分發揮節能降碳的經濟效益、社會效益和生態效益。

四、夯實工作基礎，加強支撐保障

近年來，我國持續完善節能降碳規制標準體系，但能源和碳排放統計核算基礎仍較薄弱，法律法規標準體系有待健全，各類激勵約束政策和市場化機制需進一步強化。《行動方案》部署基礎能力建設，完善支撐保障體系。法規標準方面，推動修訂節約能源法，完善節能審查辦法、節能監察辦法、重點用能單位管理辦法。加快節能標準制修訂，加強能源消費和碳排放統計核算。配套政策方面，強調在落實好既有節能降碳財稅政策基礎上，加快完善支持綠色發展的財稅、金融、投資、價格政策體系，加大對科技創新推廣、節能降碳改造和用能設備更新等支持力度。管理機制方面，推動建立重大項目節能審查權限動態調整機制，統籌推進項目節能審查和碳排放評價，強化新上項目源頭把關。強化重點用能單位能源利用狀況報告、能效診斷、節能監察等工作，把事中事后監管落到實處。市場化機制方面，推進用能權有償使用和交易，穩妥推進全國碳市場和自愿減排交易市場建設，加快建設綠證交易市場。（作者：劉瓊 國家節能中心主任）

專家解讀之二 | 實施節能降碳十大行動 加快推動高質量發展

近日，國務院印發《2024—2025年節能降碳行動方案》（國發〔2024〕12號，以下簡稱《行動方案》），緊扣“十四五”節能降碳約束性指標，部署重點行業領域和用能環節節能降碳任務，采取務實管用措施，加大工作推進力度，著力推動高質量發展，為實現碳達峰碳中和目標奠定堅實基礎。

一、節能降碳是推動高質量發展的必然選擇

綠色低碳發展，是推動高質量發展的重要任務。高質量發展是新時代的硬道理，綠色發展是高質量發展的底色。發展新質生產力是推動高質量發展的內在要求和重要著力點，新質生產力本身就是綠色生產力。《行動方案》提出的政策舉措，以提升節能降碳能力和水平為出發點，以發展綠色低碳新質生產力為落腳點，有利于扭轉傳統的粗放增長方式，有利于提高全要素生產率，有利于推動質量變革、效率變革、動力變革，推動經濟高質量發展。

節能降碳行動，是推動高質量發展的重要抓手。我國重點領域和行業節能降碳增效潛力巨大，推動能耗雙控轉向碳排放雙控的制度基礎需加快夯實。《行動方案》部署了能源、工業、建筑、交通、公共機構、用能設備等十大領域節能降碳行動，完善節能降碳機制，強化能耗、排放、技術等標準牽引，對努力完成“十四五”節能降碳目標、助力實現碳達峰碳中和具有重要意義。

二、節能降碳是發展新質生產力的重要舉措

加快改造升級，推動傳統產業綠色低碳轉型。以節能降碳為切入點發展新質生產力，關鍵在科技創新和先進技術應用。《行動方案》結合鋼鐵、石化化工、有色金屬、建材等行業的最新前沿技術和裝備，推廣普及鋼鐵行業高爐爐頂煤氣、焦爐煤氣余熱、低品位余熱綜合利用、石化化工行業先進氣化爐、有色金屬行業高效穩定鋁電解和銅锍連續吹煉、建材行業陶瓷干法制粉等先進技術裝備，為相關行業節能降碳改造升級指明了方向。結合大規模設備更新和消費品以舊換新，推進“十四五”后兩年節能降碳改造，在節能增效、提高先進產能占比的同時，提升生產效率、拉動投資消費，是實現經濟發展穩中求進、以進促穩的重要舉措。

激發需求活力，壯大新能源和循環經濟等新興產業。推進產業結構優化調整，推動經濟綠色低碳高質量發展，培育壯大新興產業是關鍵。《行動方案》提出，要大力推進非化石能源開發利用，推動重點領域用能低碳替代，實施新上高耗能項目非化石能源消費承諾，積極開辟非化石能源消費場景，促進相關產業發展。積極發展循環經濟產業，推動廢鋼、尾礦、廢石、廢渣、工業副產石膏、廢舊裝備產品回收和綜合利用。推廣節能咨詢、診斷、設計、融資、改造、托管等“一站式”綜合服務模式，加大對節能服務產業發展支持力度，為建設現代化產業體系提供有力支撐。

強化科技創新，超前布局氫能、人工智能等未來產業。培育發展未來產業，是在全球新一輪科技革命和產業變革中搶占先機的重要戰略舉措。《行動方案》積極推廣微電網、虛擬電廠、車網互動等新技術新模式，布局鋼鐵行業氫冶金、化工行業綠氫煉化、工業園區核能供汽供熱、清潔低碳交通運輸工具、大型公共建筑用電設備智能群控等領域科技研發和示范應用，推動綠色低碳先進技術示范工程建設，引導金融機構創新綠色和轉型金融產品，為氫能、人工智能、核能供熱等未來產業發展奠定更加堅實的基礎。

三、節能降碳是實現國家規劃目標的重要保障

完善管理體制，發揮政策指揮棒作用。2024—2025年，是推動能耗雙控轉向碳排放雙控的重要時期，建立健全節能降碳管理體制機制，將戰略部署轉化為可操作的具體政策，是“十四五”后兩年實現節能降碳目標的重要工作。《行動方案》提出強化節能降碳目標責任評價考核、嚴格固定資產投資項目節能審查和環評審批、加強重點用能單位節能降碳管理、加大節能監察力度、加強能源消費和碳排放統計核算等5方面舉措，明確將節能改造量和非化石能源消費量納入節能目標責任評價考核，大力推進法規政策標準體系建設，推動各地區、各有關部門和重點企業強化節能降碳意識，有力支撐節能降碳目標任務落地見效。

強化市場機制，激發節能降碳內生動力。節能降碳既有公益特征，也要遵循市場規律。要充分發揮市場對資源配置的決定性作用，調動全社會力量參與節能降碳。《行動方案》提出，要深化新能源上網電價市場化改革，完善高耗能行業階梯電價制度，深化供熱計量改革、有序推進兩部制熱價，充分發揮價格杠桿作用。推進用能權有償使用和交易，穩妥擴大全國碳市場覆蓋范圍，有序建設溫室氣體自愿減排交易市場，加快建設綠證交易市場，健全節能降碳市場化機制，有利于激發企業節能降碳的內生動力。

發揮政府作用，制定規則并彌補市場失靈。在市場規則制定、防范市場失靈方面，政府要發揮重要作用，鞏固全社會共識、防止公共利益受損。《行動方案》提出推動修訂節約能源法、固定資產投資項目節能審查辦法、重點用能單位節能管理辦法、節能監察辦法等法律法規，結合推動大規模設備更新和消費品以舊換新加快節能標準制修訂，相關舉措順應我國節能降碳工作新形勢新要求，有助于規范各類主體行為，為實現“十四五”節能降碳目標更好地保駕護航。（作者：呂文斌 中國宏觀經濟研究院能源研究所所長；白泉 中國宏觀經濟研究院能源研究所能源效率中心主任）